Un informe del INECIP revela que la opacidad y la ineficacia cunden en los órganos críticos para la administración racional de la violencia del Estado. Los ministerios públicos fiscales no sólo divulgan escasa información, sino que tampoco evalúan su desempeño. Las tasas de eficacia no superan el 15,2% de las causas en ninguna de las provincias y cinco de ellas ni siquiera proporcionaron los datos.

Dice el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (Inecip) que se sabe muy poco sobre qué hacen los ministerios públicos fiscales argentinos con el poder, y la misión enormes que les asignan las reformas procesales penales del modelo acusatorio. Con el objetivo de empezar a producir esos datos, el Inecip solicitó información acerca del número de causas abiertas y las respuestas dadas durante 2019. El resultado consta en este informe (aquí está disponible la versión ejecutiva). Entre Ríos encabeza el ranking de eficacia político-criminal de 2019 con el 9,17% de procesos dotados de alguna clase de reacción que incida, aunque sea mínimamente, sobre el control de la criminalidad, uno de los objetivos principales de estos ministerios públicos. Con el 15,12% de respuestas, Corrientes lidera la tabla de eficacia básica general que mide cuántas de las causas que ingresaron a las fiscalías durante aquel año recibieron “una salida básica de calidad”.

Los índices (ver gráficos) revelan que la capacidad de elaborar una respuesta es ínfima respecto del porcentaje de denuncias recibidas incluso en las jurisdicciones posicionadas en la punta de los rankings. A la ineficacia general alta se une la opacidad. Cinco provincias se abstuvieron de enviar la información demandada: Catamarca, San Juan, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán. Pero la investigación revela que no fue sencillo acceder a los números, y que algunos ministerios públicos incluso admitieron que no disponían de datos esenciales para determinar su desempeño.

“Una de las principales conclusiones de nuestra investigación es que la mayoría de los ministerios públicos no sólo no publican información básica que permita evaluar su eficacia –lo cual ya es, de por sí, un problema en una organización pública-, sino que ni siquiera la producen. No nos referimos a información compleja, como la determinación del impacto que tienen las políticas de persecución penal sobre cierto fenómeno criminal en un tiempo determinado, sino a información elemental sobre su propio funcionamiento, que la mayoría de los ministerios públicos siguen sin producir. Se trata de cuestiones tan simples como las que evalúa este estudio: una comparación básica entre ingresos y egresos de casos en un período determinado, con una clasificación genérica sobre el tipo de egreso”, refieren los autores del informe titulado “La eficacia de los ministerios públicos fiscales en Argentina”.

Contener la violencia social

¿Por qué mirar hacia las fiscalías? El Inecip sostiene que, en virtud de las reformas procesales de las últimas décadas, estas instituciones ejercen tareas fundamentales para la vigencia del Estado de derecho. “Las fiscalías asumieron la responsabilidad de incidir en el control de la criminalidad y de gestionar los intereses de las víctimas. La tutela efectiva de esos intereses busca absorber y reducir los niveles de violencia de los conflictos. Esa función es la contracara de otro pilar de nuestras democracias: la prohibición de la autotutela. Es decir, evitar que las víctimas busquen ‘justicia por mano propia’. Si las fiscalías no cumplen con esas tareas, los niveles de violencia social irán en aumento”, dice el informe.

El estudio considera que conocer cómo cumplen sus obligaciones los ministerios públicos fiscales del país es imperioso luego de casi 40 años de democracia. “Aunque responder esa pregunta sea una tarea compleja, resulta un primer paso necesario para mejorar el funcionamiento de estas organizaciones (...). La investigación que presentamos busca contribuir a que los ministerios públicos logren incidir en la pacificación de la sociedad. Hoy en día deviene imposible evaluar la calidad de su trabajo”, expresa. No se trata de resolver acabadamente el problema, sino de colocarlo sobre la mesa mediante el primer paso de analizar el grado de cumplimiento de los objetivos fijados al interior de cada organización: “sin embargo, dado que ningún ministerio público de nuestro país ha planteado objetivos claros, cuantitativos y mensurables, resultó necesario ir un paso más atrás. Es decir, medir en qué grado están cumpliendo, con base en sus funciones primordiales, con dos objetivos básicos y generales para cualquier ministerio público”.

Las dos metas identificadas corresponden a igual número de preguntas. Por un lado, ¿qué porcentaje de las causas que ingresan a las fiscalías reciben alguna respuesta que incida, aunque sea mínimamente, sobre el control de la criminalidad? Una condición necesaria, aunque no suficiente, para que las respuestas tengan esa capacidad, es que impongan a una persona acusada la realización de algún tipo de acción como consecuencia de sus actos. “A esta primera dimensión la llamamos tasa de eficacia político-criminal”, explica el Inecip. Por otro lado y para obtener la tasa básica de eficacia, los investigadores preguntaron: “¿qué porcentaje de las causas que ingresan a los ministerios públicos reciben algún tipo de respuesta de calidad?”. Ese interrogante procura evaluar si las fiscalías, como actores de la gestión de la conflictividad social, lograron dar algún tipo de respuesta, aunque sea de calidad ínfima, a los casos que recibieron.

“Invitación bienintencionada”

La elaboración de estas tasas confronta la cantidad de causas ingresadas al fuero penal en el plazo de un año con la cantidad de salidas logradas durante ese mismo año. Se tomó como referencia 2019 para evitar las distorsiones derivadas de la pandemia de coronavirus. El Inecip envió pedidos de acceso a la información pública a todos los ministerios públicos fiscales del país –federal y provinciales– y, en los casos en los que estos organismos no completaron el envío, a los poderes judiciales correspondientes.

“Este trabajo es una invitación bienintencionada a que los funcionarios y las funcionarias responsables de los ministerios públicos tomen conciencia de la importancia de producir esta información para mejorar el desempeño. El sentido principal de este primer esfuerzo es contribuir al desarrollo de un debate honesto y necesario para mejorar la calidad de nuestras fiscalías, y, en última instancia, de nuestras democracias y estados de derecho”, acota el informe, que hace hincapié en la transformación de estas oficinas en ámbitos de investigación de los delitos y de materialización de la “política criminal”.

“En democracia, la política criminal tiene como finalidad evitar el abuso de poder por medio de la gestión de los conflictos que permita absorber y reconvertir la violencia social. Para ello, la política criminal debe priorizar ciertas áreas de intervención y definir los instrumentos con los cuales participará en cada una de ellas, planteándose objetivos concretos y evaluables”, dice el estudio. Y añade que la orientación político-criminal de los ministerios públicos implica una completa resignificación del modo en que se diseña y ejecuta la persecución penal, en tanto impone la necesidad de adoptar una perspectiva que vaya más allá del caso concreto: “de ese modo, se busca impactar en las estructuras criminales que subyacen a cada caso, de acuerdo a los objetivos estratégicos previamente diseñados por la macropolítica criminal”.

Así como está pendiente la obligada publicidad, está pendiente el establecimiento de una planificación estratégica que permita a las fiscalías ordenar su actuación y rendir cuentas ante la ciudadanía ya que “una de las formas más evidentes de evadir responsabilidades es no tener metas y objetivos sobre los cuales dar cuenta”. Fijar metas habilita el monitoreo; la determinación de la adecuación de los medios a los fines, y la toma de decisiones informadas y basadas en la evidencia. Los investigadores del Inecip advierten: “una organización que no produce información, jamás podrá medir su funcionamiento, ni mucho menos orientar su actuación hacia algún tipo de meta concreta”.